. . .

Evrópusambandið (ESB) er einstakt samstarf sem hófst eftir seinni heimsstyrjöld með eitt aðalmarkmið: Að koma í veg fyrir að ríki Evrópu færu í stríð við hvert annað á ný. Í meira en hálfa öld hefur ESB tryggt frið og hagsæld í Evrópu. ESB hefur tekið upp sameiginlegan gjaldmiðil (evruna), innri markað án landamæra, sambandið er orðið stærsta viðskiptaeining í heimi og er leiðandi á sviðum á borð við umhverfisvernd og þróunarhjálp.

ESB skilur sig frá öðru alþjóðasamstarfi meðal annars með því hvernig sameiginlegar ákvarðanir eru teknar. ESB er hvorki sambandsríki á borð við Bandaríki Norður-Ameríku né samstarfsstofnun eins og Sameinuðu þjóðirnar. Þetta þýðir að aðildarlönd ESB halda sjálfstæði sínu en að ákvarðanir í tilteknum málaflokkum eru teknar sameiginlega á vettvangi ESB. Á þennan hátt ná löndin völdum og áhrifum sem þau gætu ekki náð ein og sér.

Aðildarríki ESB eru 27 talsins: Austurríki, Belgía, Bretland, Búlgaría, Danmörk, Eistland, Finnland, Frakkland, Grikkland, Holland, Írland, Ítalía, Kýpur, Lettland, Litháen, Lúxemborg, Malta, Portúgal, Pólland, Rúmenía, Slóvakía, Slóvenía, Spánn, Svíþjóð, Tékkland, Ungverjaland og Þýskaland.

Aðildarviðræður standa yfir við Tyrkland og Króatíu, en erfitt er að spá um hvenær og ef, aðild verður að ræða. Fyrrverandi Júgóslavíuríkið Makedónía hefur einnig stöðu umsóknarríkis en aðildaviðræður eru ekki hafnar.

Evrópuþingið (European Parliment) Evrópuþingið fer með lagasetningarvald í ESB ásamt ráðherraráðinu. Samþykki Evrópuþingsins þarf fyrir skipan nýrrar framkvæmdastjórnar og fyrir fjárlögum ESB. 785 þingmenn eru kosnir til Evrópuþingsins með beinni kosningu í hlutfallskosningu í aðildarríkjunum á fimm ára fresti. Völd þingsins fara eftir þeim málaflokkum sem eru til umræðu en flestar ákvarðanir eru teknar með svokölluðu samákvörðunarferli (co-decision procedure). Í slíku ferli hefur Evrópuþingið völd til jafns á við ráðherraráðið. Samþykki þingsins þarf fyrir fjárlögum Evrópusambandsins en Evrópuþingið hefur nýtt sér völd sín á þessu sviði til að hafa áhrif á alla þá málaflokka sem hafa útgjöld í för með sér. Ekki er unnt að skipa fulltrúa í nýja framkvæmdastjórn né samþykkja aðildarsamning við nýtt aðildarríki án samþykkis meirihluta þingmanna. Á þinginu eru tiltölulega lausbundnar stjórnmálahreyfingar eða stjórnmálahópar þar sem þingmenn frá mismunandi aðildarríkjum reyna að taka höndum saman með skoðanabræðrum. Þingið kemur reglulega saman í Strasbourg og Brussel. Síðast var kosið til Evrópuþingsins í júní 2004.

Ráðherraráðið (Council of the European Union) er vettvangur aðildarríkjanna og er skipað einum ráðherra frá hverju aðildarríki. Ráðherraráðið fer með löggjafarvald í ESB ásamt Evrópuþinginu, undirritar samninga við önnur ríki og samtök, samhæfir stefnu og aðgerðir aðildarríkjanna í mörgum málaflokkum og hefur ákveðið framkvæmdavald. Hvert aðildarríkjanna á einn fulltrúa í ráðherraráðinu, óháð íbúafjölda. Samsetning ráðsins fer eftir málaflokkum. Þannig funda landbúnaðarráðherrar um landbúnaðarmál, umhverfismálaráðherrar um umhverfismál o.s.frv. Ráðið tekur ákvarðanir ýmist með einróma samþykki (100% atkvæða), auknum meirihluta (73,9%) eða með einföldum meirihluta (51%) eftir því hvaða málefni er til umræðu. Atkvæðavægi ríkjanna fer eftir stærð þeirra. Þann 1. nóvember 2004 tók gildi ný skipting á atkvæðavægi ríkjanna samkvæmt Nice-sáttmálanum. Fleiri ákvarðanir eru nú teknar með auknum meirihluta en áður.

Leiðtogaráðið (European Council): Allt að fjórum sinnum á ári funda forsetar og/eða forsætisráðherrar aðildarríkjanna með formanni framkvæmdastjórnar ESB í leiðtogaráðinu. Leiðtogaráðið mótar pólitíska stefnu ESB og er drifkrafturinn í samstarfinu. Leiðtogaráðið hefur ekki löggjafarvald en tekur ákvarðanir í mikilvægustu pólitísku málunum og þar sem viðkomandi ráðherrahópur hefur ekki náð samstöðu.

Formennska í ráðherraráðinu Aðildarríkin skiptast á að fara með formennsku í ráðherraráðinu í sex mánuði í senn. Það aðildarríki sem fer með formennsku hverju sinni sér um að leiða fundi leiðtogaráðsins í Brussel ásamt því að skipuleggja bæði formlega og óformlega fundi ráðsins í heimalandi sínu. Viðkomandi ríki hefur einnig umsjón með hinum opinberu vinnuhópum sem undirbúa fundi ráðherraráðsins.

Framkvæmdastjórnin (European Commission) fer með framkvæmdavald í sambandinu og er staðsett í Brussel. Framkvæmdastjórnin er skipuð 27 fulltrúum (commissioners) tilnefndum af aðildarlöndunum og samþykktir af þinginu. Hvert ríki tilnefnir einn fulltrúa. Markmið framkvæmdastjórnarinnar er tryggja að sameiginlegi markaðurinn/tollabandalagið virki eins og til er ætlast og að vernda hagsmuni Evrópusambandsins inn á við og gagnvart öðrum ríkjum og samtökum. Framkvæmdastjórnin hefur einkarétt á að leggja fram tillögur að nýrri löggjöf. Hún tekur þátt í að skapa, framfylgja og hafa eftirlit með EB rétti og hefur umboð til samningagerðar við önnur ríki. Framkvæmdastjórnin lítur á sig sem „verndara sáttmála Evrópusambandsins“. Hún gætir þess að aðildarríkin og aðrir uppfylli þær skuldbindingar sem sáttmálarnir mæla til um. Auk þessara mikilvægu verkefna kemur framkvæmdastjórnin fram fyrir hönd aðildarríkjanna gagnvart öðrum ríkjum og fjölþjóðlegum samtökum, sérstaklega þegar samið er um viðskipta- landbúnaðar- og sjávarútvegsmál. Hún hefur einnig hlutverk sem málamiðlari, þar sem hún leitast við að aðstoða aðildarríkin við að fá niðurstöðu í deilumálum. Forseti framkvæmdastjórnarinnar er kosinn til fimm ára og er hann æðsti yfirmaður um 26.000 starfsmanna. José Manuel Barroso hefur gegnt stöðu forseta framkvæmdarstjórnarinnar síðan árið 2004.

Evrópudómstóllinn (European Court of Justice) í Lúxemborg túlkar sáttmála sambandsins og lagasetningar og ráðleggur dómstólum aðildarríkjanna. Dómstóllinn getur fellt dóma í öllum þeim málum er falla undir sameiginlega löggjöf og reglur og getur kveðið dóm yfir einstaklingum, fyrirtækjum og ríkjum. 27 dómarar sitja í dómstólnum, einn frá hverju aðildarríki, og eru þeir skipaðir til 6 ára í senn. Evrópudómstóllinn hefur gegnt mjög mikilvægu hlutverki í þróun samstarfsins innan ESB og hefur ekki hikað við að beita mjög víðum lögskýringum og vísa til markmiða lagagreina fremur en orðanna hljóðan.

Seðlabanki Evrópu (European Central Bank) fer með peningamálastefnu þeirra ríkja sem aðild eiga að myntbandalaginu. Seðlabankinn fylgir gengisstefnu sem stuðlar að lágri verðbólgu og getur bankinn aðlagað vaxtastigið til þess að ná þessu markmiði. Aðsetur bankans er í Frankfurt í Þýskalandi.

Efnahags- og félagsmálanefndin (European Economic and Social Comittee) er skipuð fulltrúum frá samtökum í atvinnulífinu og öðrum samtökum er láta sig varða atvinnu- og félagsmál. Byggðanefndin (Committee of the Regions) er skipuð fulltrúum bæjar- og héraðsstjórna og segir álit sitt meðal annars á álitamálum í byggðastefnu. Endurskoðendadómstóllinn (European Court of Auditors) hefur eftirlit með fjármálum sambandsins og að fjármunum sé rétt úthlutað samkvæmt fjárlögum. Umboðsmaðurinn (European Ombudsman) tekur á móti kvörtunum frá þeim borgurum sambandsins er telja sig hafa orðið fyrir órétti í stjórnsýslu ESB.

Sáttmálar ESB leggja grunninn að því hvernig ákvarðanir eru teknar í ESB. Sérhver ný lög ESB eiga að byggja á ákveðinni grein í sáttmálanum, sem kallað er réttarfarslegur grunnur löggjafarinnar. Þetta ákvarðar hvaða aðferð við ákvarðanatöku er valin. Þrjár mikilvægustu aðferðirnar eru samákvörðunarferlið, samráðsferlið og samþykkisferlið.

Samákvörðunarferlið (codecision procedure)

Þetta er algengasta leiðin við að samþykkja ný lög í ESB. Í þessu ferli hefur Evrópuþingið jöfn tækifæri á við ráðherráð ESB við að móta nýja löggjöf. Framkvæmdastjórnin sendir tillögur sínar til beggja stofnana, sem taka tillögurnar fyrir í tvígang hvor fyrir sig.

Ef Evrópuþingið og ráðherraráðið eru ekki sammála eftir tvær umfjallanir um tillögurnar er kölluð saman sáttanefnd sem samanstendur af jafn mörgum fulltrúum frá ráðinu og þinginu, að viðbættum fulltrúum frá framkvæmdastjórninni. Þegar nefndin hefur náð sameiginlegri niðurstöðu, er textinn sendur þinginu og ráðinu til þriðju umferðar áður en hann er endanlega samþykktur eða honum hafnað.

Samákvörðunarferlið er notað á ýmsum sviðum sem varða m.a. innri markaðinn, réttinn til að stofnsetja fyrirtæki, atvinnumál, tollasamstarf, menntun, menningu, heilsuvernd, umhverfismál, rannsóknir og neytendamál.

Samráðsferlið (consultation procedure)

Þegar stuðst er við samráðsferlið sendir framkvæmdastjórnin tillögu sína bæði til ráðherraráðsins og Evrópuþingsins en það er ráðið sem opinberlega biður um skoðun þingsins. Aðrir aðilar geta einnig komið að málinu eins og t.d. efnahags- og félagsmálanefndin og svæðanefndin.

Í sérhverju máli þarf ráðherraráðið að leita álits Evrópuþingsins. Þingið getur sett fram breytingartillögur en ráðherraráðið er hins vegar ekki skuldbundið til að fara eftir þeim.

Samráðsferlið er m.a. notað við samstarf lögregluembætta og dómstóla í brotamálum, við endurskoðun sáttmálanna og í tengslum við landbúnað, samgöngumál, samkeppnismál, skattamál og innflytjendamál.

Samþykkisferlið (assent procedure)

Samþykki felur í sér að ráðherraráðið þarf að hafa samþykki þingsins til að taka tilteknar mikilvægar ákvarðanir. Hér gildir sama ferli og við samráð, en Evrópuþingið getur ekki breytt tillögu. Það getur eingöngu samþykkt tillöguna eða synjað henni. Samþykki krefst hreins meirihluta þingmanna við atkvæðagreiðslu.

Þetta ferli er m.a. notað í tengslum við inngöngu nýrra aðildarríkja, tiltekna alþjóðasamninga, breytingar á samþykktum Seðlabanka Evrópu og varðandi þróunar- og jöfnunarsjóðina.

Mismunandi tegundir sameiginlegra reglna

Helstu tegundir sameiginlegra reglna eða gerða ESB eru eftirfarandi:

Samstarf aðildarríkja Evrópusambandsins er grundvallað á sáttmálum. Sáttmálarnir eru samansafn skuldbindinga sem aðildarríkin hafa samið um og lögfest. Þeir mynda frumrétt ESB en reglugerðir, tilskipanir og tilmæli (svokallaðar gerðir) mæla nánar fyrir um samstarfið. Aðildarríkin vinna saman á grunni þessara reglna, sem þau setja sameiginlega.

Allt frá upphafi hefur samstarfinu innan ESB verið settur rammi með sáttmálum. Fyrstur þeirra var svokallaður Parísarsáttmáli frá 1951 en þekktastur er svokallaður Rómarsáttmáli sem var undirritaður árið 1957. Hver sáttmáli felur í sér breytingar á og viðauka við frumrétt sambandsins. Áður en hafist er handa við undirbúning nýs sáttmála ræða aðildarríkin saman um innihald hans og safna gögnum fyrir undirbúningsvinnuna. Sjálf undirbúningsvinnan eða samningarnir nefnast ríkjaráðstefnur (Intergovernmental Conference – IGC). Í sögu ESB hafa verið haldnar sjö ríkjaráðstefnur, þar af fimm síðan 1985.

Rómarsáttmálinn var samþykktur árið 1957 og kom á nánu efnahagslegu samstarfi milli aðildarríkjanna, grundvölluðu á sameiginlegum innri markaði og tollabandalagi gagnvart ríkjum utan samstarfsins. Tollar, gjöld og kvótar á viðskiptum milli ríkjanna voru afnumdir og grunnur lagður að samstarfi ríkjanna í fjölmörgum málaflokkum, svo sem í iðnaði og landbúnaði.

Einingarlög Evrópu (Single European Act) árið 1987 fólu í sér áætlun um fjórfrelsið svokalla – frjálst flæði á vörum, þjónustu, fjármagni og frjálsan atvinnu- og búseturétt. Völd Evrópuþingsins voru aukin og ráðherraráðinu gert kleift að taka ákvarðanir með auknum eða einföldum meirihluta í ákveðnum málaflokkum.

Maastrichtsáttmálinn árið 1993 mælti fyrir um efnahags- og stjórnmálabandalag, frekari útvíkkun innri markaðarins, stofnun sameiginlegs seðlabanka og sameiginlegan gjaldmiðil (evruna). Samstarf var aukið í m.a. umhverfismálum, menningar- og menntamálum og rannsóknum. Völd Evrópuþingsins voru aukin og í ráðherraráðinu var hægt að taka fleiri ákvarðanir með auknum meirihluta. Nálægðarreglan (subsidiarity rule) var sett inn í sáttmálann og þannig fest í sessi. Ríkisstjórnir aðilarríkjanna juku samstarf sitt í utanríkis- öryggis- og dómsmálum.

Amsterdamsáttmálinn tók gildi 1. maí 1999. Evrópuþingið fékk meira löggjafarvald í sínar hendur. Á enn fleiri sviðum fór ráðherraráðið að taka ákvarðanir með auknum meirihluta í stað einróma samþykkis. Staða forseta framkvæmdastjórnarinnar var styrkt. Enn fremur var nú mögulegt fyrir einstök ríki að taka upp nánara samstarf á ákveðnum sviðum sín á milli.

Nicesáttmálinn var undirritaður í desember 2000. Í sáttmálanum er kveðið á um það hvernig skipulagi stofnanna ESB skuli háttað þangað til ný stjórnarskrá gengur í gildi. Ný skipting á atkvæðavægi í ráðherraráðinu var tekin upp, aukinn meirihluti við ákvarðanatöku var tekinn upp í 29 nýjum málaflokkum og fjöldi fulltrúa í framkvæmdastjórninni var takmarkaður við 27.

Þess má geta að aðildarsamningar hafa sama vægi og ríkjaráðstefnur og geta falið í sér viðbætur og aðlögun á sáttmálunum.

Innri markaðurinn felur í sér svæði þar sem frjálst flæði er á vörum, þjónustu, fjármagni og fólki. Um leið og markaðir voru opnaðir voru settar sameiginlegar reglur um framleiðsluvörur og einnig um neytendavernd. Stöðugt er verið að styrkja og þróa hinn innri markað. Allir aðilar í hinu efnahagslega umhverfi skulu lúta samskonar leikreglum á markaðnum. Enginn á að geta einokað markaðinn eða misnotað markaðsráðandi stöðu sína til þess að draga úr samkeppni eða stjórna vöruverði. Niðurgreiðslur frá ríkinu eru takmarkaðar með það að markmiði að koma í veg fyrir röskun á eðlilegri samkeppni.

Byggðastefna ESB tekur til sín um þriðjung allra útgjalda sambandsins. Peningarnir fara í svæðisbundin átaksverkefni til þess að jafna þann mun sem er á milli svæða í Evrópu. Hluti fjársins fer til uppbyggingar á samgöngumannvirkjum eins og vegum og flugvöllum og til þróunar á skipulagi borga.

Sameiginlega landbúnaðarstefnan er stærsti útgjaldaliðurinn í fjárlögum ESB. Markmið stefnunnar er að tryggja bændum sómasamlega afkomu um leið og neytendum er tryggt sanngjarnt vöruverð. Sameiginlega landbúnaðarstefnan hefur stuðlað að mikilli framleiðslu og stöðugu framboði af matvöru en stefnan hefur líka valdið offramleiðslu. Miklar úrbætur hafa verið gerðar á sameiginlegu landbúnaðarstefnunni bæði árið 1992 og 2001.

Sameiginlega sjávarútvegsstefnan hefur að markmiði að stuðla að skynsamlegri og sjálfbærri nýtingu fiskistofna í sátt við vistkerfi hafsins og tryggja um leið hagsmuni sjómanna og neytenda.

Efnahags-og myntbandalagið (EMU) er undirstaða hins sameiginlega gjaldmiðils ESB, evrunnar, sem kom í stað gjaldmiðla þeirra 13 landa sem nú hafa tekið upp evru. Evran hefur útilokað óvissu tengda gengis breytingum og auðveldar ferðalög og viðskipti milli landa. Skilyrði fyrir þátttöku í myntbandalaginu er að uppfyllt séu viðmið um verðbólgu, langtímavexti, skuldir hins opinbera og jafnvægi í ríkisrekstri. Stefnt er að því að öll nýju aðildarríkin taki þátt í myntbandalaginu.

Sameiginlega utanríkis- og öryggismálastefnan varð hluti af samstarfi ESB með Maastricht sáttmálanum árið 1992 og það samstarf styrkt enn frekar með Amsterdam-sáttmálanum árið 1997. Javier Solana var skipaður sérstakur talsmaður sameiginlegu utanríkis- og öryggismálastefnu ESB á leiðtogafundi í Köln 1999 og árið 2004 var starfstími hans lengdur um önnur fjögur ár. Árið 1999 ákvað sambandið að koma á fót herdeildum, sem telja um 60.000 manns, og sem taka þátt í friðargæslu og hægt er að senda með skjótum fyrirvara til að stilla til friðar á átakasvæðum.

Schengen samkomulagið gengur út á að landamæraeftirlit er lagt niður milli þeirra landa sem taka þáttí Schengen-samstarfinu og eftirlit með sameiginlegum ytri landamærum. Samkomulagið nær einnig til aukins samstarfs á sviði löggæslu. Árið 2007 tóku 13 aðildarríki ESB þátt í Schengen-samstarfinu (Bretland og Írland standa utan þess) auk Íslands og Noregs. Stefnt er að því að öll nýju aðildarríkin taki þátt í samstarfinu.

Stækkun ESB: Búlgaría og Rúmenía bættust í hóp aðildarríkja í ársbyrjun 2007. Króatía og Tyrkland eiga í aðildarviðræðum og Makedónía hefur sótt um aðild. Til þess að fá aðild að ESB verða þau ríki sem sækja um aðild að lögfesta alla löggjöf sambandsins og uppfylla skilyrði um virkt lýðræði, réttarríki og markaðshagkerfi.

Umhverfismál verða stöðugt mikilvægari í starfi ESB í gegnum reglugerðir, samvinnu við iðnað, rannsóknir og styrktarsamninga. Árið 2005 var innleitt nokkurs konar kvótakerfi í losun á gróðurhúsalofttegunda sem ein leið til þess að vinna gegn loftlagsbreytigum. Framkvæmdastjórnin hefur frumkvæðið af nýjum tillögum í umhverfismálum og hefur eftirlit með því hvort aðildarríkin standi við skuldbindingar sínar.