Nýr sáttmáli Evrópusambandsins:  Lissabon sáttmálinn

Helstu atriði Lissabon-sáttmálans

Leiðtogar ESB undirrituðu í Lissabon, Portúgal þann 13. desember 2007 nýjan sáttmála fyrir Evrópusambandið.

Vegurinn að þessum sáttmála hefur verið langur og strangur og á undirritun sáttmálans í Lissabon á sér langa sögu. Lengi var vonast til að þessi sáttmáli yrði að nokkurs konar stjórnarskrársáttmála fyrir Evrópusambandið og var unnið að í mörg ár að smíð slíks sáttmála.  Í ljós kom að ekki reyndist nægilegur vilji meðal kjósenda fyrir slíkum sáttmála og þegar Frakkar og Hollendingar felldu tillögu að stjórnarskrársáttmála ESB í þjóðaratkvæðagreiðslu vorið 2005, þótti það næg ástæða til að draga í land með gerð slíks sáttmála.  

Eftir stóð hins vegar að smíða sáttmála sem tæki á þeim breytingum sem Evrópusambandið hefur verið að ganga í gegn um á síðustu árum. Á þetta sérstaklega við stækkunina 2004 þegar tíu ný aðildarríki bættust í hóp þeirra 15 ríkja sem fyrir voru. Ljóst var að slík stækkun myndi kalla á nauðsynlegar stjórnsýslubreytingar. 

Nú hefur sem sagt nýr sáttmáli litið dagsins ljós. Lissabon sáttmálinn er í eðli sínu sáttmáli sem  ekki er stjórnarskrársáttmáli, en nær þó að breyta eldri sáttmálum sambandsins á umfangsmikinn hátt. Ein af róttækustu breytingunum er sú að hið þriggja stoða kerfi Maastricht samkomulagsins hefur verið breytt og hinum þremur stoðum slegið saman. Hér á eftir mun vera farið yfir þær helstu breytingar sem sáttmálinn mun hafa í för með sér fyrir Evrópusambandið og aðildarríki þess.

Áður en sáttmálinn gengur í gildi þurfa þjóðþing allra aðildarríkjanna að samþykkja hann. Hvort ríkin ákveða að bera sáttmálann undir þjóðaratkvæðagreiðslu eða ekki mun koma í ljós á næstu mánuðum, en líklegt þykir að aðeins eitt land, Írland, muni fara þá leið. Ef fram fer sem horfir, er reiknað með að sáttmálinn geti tekið gildi fyrsta janúar árið 2009.

Skipta má innihaldi hins nýja sáttmála í þrennt - eftir þeim markmiðum sem menn höfðu að leiðarljósi við smíð samningsins: 

Lýðræðislegra ESB

• Evrópuþingið fær aukin völd í gegn um samákvörðunarferli. Í gegn hið svokallaða samákvörðunarferli (eða co-decision procedure) mun Evrópuþingið fá jöfn tækifæri á við ráðherraráðið til að móta nýja löggjöf og mun þessi tegund ákvarðanatöku ná til fleiri mála en áður. Allt að 40 mikilvægir málaflokkar munu, samkvæmt Lissabon sáttmálanum, falla undir samákvörðunarferlið.

• Ákvæði um beina þátttöku borgaranna til að hafa áhrif á ákvarðanatöku hefur verið komið inn.

• Þingmönnum á Evrópuþinginu fækkar úr 785 í 750. Hámarksfjöldi þingmanna per aðildarríki verður 96 og lágmarksfjöldi 6.

• Þjóðþingin munu fá aukið hlutverk sem eftirlitsaðili um nálægðarregluna: í gegn um hina svokölluðu nálægðarreglu (the principle of subsidiarity) skulu ákvarðanir ekki teknar á hærra stjórnsýslustigi en nauðsynlegt er. Með öðrum orðum skal ekki ákvarða það í Brussel sem ákvarða má með góðu móti innan aðildarlandanna. Þessi regla er enn betur styrkt í sessi með hinum nýja sáttmála og munu þjóðþing aðildarríkjanna fá 8 vikur til að koma á framfæri athugasemdum um fyrirhugaða löggjöf, ef þau telja að ESB sé að fara inn á verksvið aðildarríkjanna - og þar með brjóta nálægðarregluna.

Skilvirkara Evrópusamband

• Leiðtogaráð ESB fær forseta sem kosinn verður til 2,5 árs í senn. Gert er ráð fyrir að sú tilhögun komi til framkvæmda árið 2009. Aðildarríkin munu áfram skiptast á um að fara með formennsku í leiðtogaráðinu í 6 mánuði í senn en sú breyting verður gerð á að nú mun samstarfið fara fram í gegn um þriggja ríkja samráðsvettvang. Saman munu starfa það ríki sem gegnir formennsku hverju sinni, það ríki sem gegndi formennskunni hálfárinu á undan viðkomandi ríki og það ríki sem taka á við formennskunni sex mánuðum síðar.

• Evrópusambandið fær einn sameiginlegan talsmann í utanríkis- og varnarmálum, sem mun starfa sem fulltrúi fyrir þennan málaflokk bæði í leiðtogaráðinu og í framkvæmdastjórninni. Í núverandi fyrirkomulagi eru það tveir aðilar sem fara með utanríkismál; annarsvegar framkvæmdastjóri utanríkismála í (Benita Ferrero-Waldner) og talsmaður utanríkismála hjá leiðtogaráði ESB (Javier Solana).  Stofnuð verður utanríkisþjónusta með sendiráðum og fastanefndum sem mun heyra undir talsmanninum.

• Aðilum í framkvæmdastjórn ESB fækkar. Í stað þess að aðildarríkin hafi hvert sinn framkvæmdastjóra (27), mun fjöldi þeirra vera 2/3 af fjölda aðildarríkja, þ.e. 18 miðað við núverandi fjölda. Löndin munu skiptast jafnt á að hafa fulltrúa í framkvæmdastjórninni. Þessi breyting kemur ekki til framkvæmda fyrr en árið 2014. Einnig er nýmæli að forseti framkvæmdastjórnarinnar verður nú valinn af Evrópuþinginu.

• Breytt atkvæðavægi ríkja og breytt atkvæðagreiðsla í ráðherraráði ESB. Atkvæðavægi ríkja mun breytast þannig að það endurspegli betur íbúafjölda ríkjanna. Þetta felur í sár að til að meirihluti náist þarf 55% aðildarríkja, með 65% af samlögðum fólksfjölda sambandsins á bak við sig, að samþykkja tillöguna. Þetta nýja atkvæðagreiðslukerfi  mun ekki koma til framkvæmda fyrr en árið 2014.

ESB með skýrari völd

• Greint er frá nokkrum grundvallar markmiðum og gildum sem Evrópusambandið leitast við að ná og standa vörð um. Sem dæmi má nefna er sérstaklega tilgreint að ríkin snúi skilyrðislaust bökum saman ef vá, svo sem vegna náttúruhamfara eða hryðjuverkafrá, ber að dyrum. Ákvæðum um fána, söng, trúarbrögð eða önnur lífsgildi var haldið utan sáttmálans.

• Í mörgum málefnaflokkum er neitunarvald aðildarríkjanna afnumið,  m.a. á sviði samstarfs í lögreglu- og dómsmálum þar sem áður þurfti einróma samþykki. Samkvæmt nýjum sáttmála þarf aðeins aukinn meirihluta til samþykkis.

• Skýrt er kveðið á um rétt aðildarríkja um að halda úti sinni eigin utanríkisþjónustu og stefnu í þeim málaflokki.

• Réttindaskrá ESB í sáttmálanum sem verður lagalega bindandi. Bretland og Pólland hafa ákveðið að taka ekki þátt í þessu samstarfi og verður réttindaskráin því ekki lagalega bindandi þessum löndum.

Aðdragandinn : Umræðan um framtíð Evrópu

Hvernig mun ESB líta út eftir tíu ár eða eftir fimmtíu ár? Hvers konar Evrópusamband vilja Evrópubúar? Hver á framtíð Evrópu að vera? Þetta eru spurningar sem hafa verið mikið til umræðu að undanförnu. Þann 1. maí 2004 fór sambandið í gegnum stærstu stækkun sína hingað til og milljónir Evrópubúa eru með í að móta framtíð Evrópu. Stofnanir og skipulag ESB verða líka að taka breytingum í kjölfar stækkunarinnar og er það hluti umræðunnar um framtíð Evrópu.

Leiðtogar ESB landanna urðu einhuga um það í desember 2000 að nauðsynlegt væri að ný ríkjaráðstefna tæki upp og færi yfir sáttmála sambandsins. Þeir settu fram fjögur atriði sem fjallað skyldi um:

-Hvaða málaflokkar skulu vera innan valdsviðs ESB annars vegar og aðildarlandanna hins vegar?
-Hvernig er hægt að einfalda sáttmála ESB?
-Á réttindaskrá ESB að vera lagalega bindandi?
-Hvernig er hægt að gera þjóðþingin að þátttakendum í hinu pólitíska ferli innan sambandsins?

Stjórnarskrársáttmálinn 

Til þess að svara þessum spurningum setti ESB á fót svokallaða málefnaráðstefnu. Þar komu saman fulltrúar þinga og ríkistjórna aðildarlandanna, svo og fulltrúar frá stofnunum ESB.  Sumarið 2003 lagði ráðstefnan fram drög að stjórnarskrársáttmála sem síðan var samþykktur af leiðtogum ríkjanna ári síðar.

Stjórnarskrársáttmálanum hafnað

Til að stjórnarskrársáttmálinn gæti gengið í gildi þurftu aðildarríkin að staðfesta hann, annað hvort með samþykki þjóðþings eða í þjóðaratkvæðagreiðslu. Í flestum aðildarríkjum var hann lagður fyrir atkvæði á þjóðþingunum  en 10 ríki boðuðu til þjóðaratkvæðagreiðslu. Spánn og Lúxemborg samþykktu sáttmálann í þjóðaratkvæðagreiðslu sumarið 2005 en Frakkland og Holland höfnuðu honum. Þegar úrslitin voru kunn í  Frakklandi og Hollandi þá frestuðu hin 6 löndin þjóðaratkvæðagreiðslum um stjórnarskrársáttmálann um óákveðinn tíma. Þó að meirihluti ríkja ESB hafi samþykkt stjórnarskrársáttmálann þá settu þjóðaratkvæðagreiðslurnar í Frakklandi og Hollandi málið í uppnám.

Í kjölfarið var talað um að almenningur hefði misst samband við ráðahópa innan ESB og að framtíðarþróun sambandsins væri of hröð og úr sambandi við hugmyndir hins almenna borgara.